Інститути місцевого самоврядування в політико-правовій традиції України (кінець 1918 р. – початок 1920 р.)
Інститути місцевого самоврядування в політико-правовій традиції України (кінець 1918 р. – початок 1920 р.)
Сьогодні відбуваються істотні зміни в суспільних відносинах,
спрямовані на творення громадянського суспільства, української
громадянської політичної нації. Історичний досвід формування інституцій
самоврядування в Україні дозволив створити цілий ряд функціональних
об’єднаних територіальних громад (ОТГ) та провести вибори сільських
старост.
Нові історичні реконструкції Українських національно-визвольних змагань (1917–1923 рр.) дозволять краще зрозуміти пролонговані наслідки творення самоврядних традицій, зокрема наприкінці 1918 р. – на початку 1920 р. Спроби реформувати місцеве самоврядування у 1917–1920 рр. робили уряди Української Центральної Ради (березень 1917 р. – квітень 1918 р.), Гетьманату (квітень–грудень 1918 р.), Директорії (грудень 1918 р. – листопад 1920 р.). У І Універсалі було проголошено збереження земської системи самоврядування, у ІІ Універсалі – закріплено права місцевого самоврядування, відповідно до ІІІ – розпочато реформу. У проекті Української Конституції волостям і громадам надавалися значні права самоуправи [1, арк. 2–6]. Виконавча влада в УНР мала походити “тільки з народного вибору – з виборів громад <…> і всього народу, дістаючи від вибраних ними органів свою повновласть і перед ними відповідаючи” [2, арк. 175]. Громадяни УНР отримували загальновизнані конституційні свободи, національні меншини – права національної автономії.
До рад українці не відчували відторгнення, бо переважно асоціювали їх із українськими історичними формами народоправства (на противагу земствам) [3, c. 192]. На жаль, ні Центральна Рада, ні Директорія чітко не визначили місце рад в структурі місцевих органів. Позитивним ставленням населення до рад скористалися більшовики. Як слушно зауважує С. В. Кульчицький, у своєму первинному вигляді ради були конгломератом непов’язаних одне з одним об’єднань, а не вертикаллю більшовицької влади [4, c. 294]. Невідомий автор у 1919 р. писав про “наплив до рад есерів, анархістів, меншовиків, про велику кількість повітових та губернських з’їздів, про намагання більшовиків розпускати ради, створені Центральною Радою” [5, арк. 20]. З вересня 1918 р. більшовики вже брали “найактивнішу участь у партизанській війні”. Українці скаржилися до періодичних видань, що коли з’являлися більшовики, починалися безлади.
Гетьман П. Скоропадський, розпустивши органи місцевого управління й комісарів Центральної Ради та поновивши адміністративно-територіальний поділ, що діяв за царату, загострив ситуацію до критичних меж, зокрема, втративши можливість співпраці з українськими політичними партіями. У Меморандумі Українського земського з’їзду до П. Скоропадського (1918 р.) описувалися жахливі картини небувалого адміністративного самоуправства, катування, злочини адміністраторів, колишніх членів “Союза Русского Народа”, про те, як стероризоване насильством населення, або кидається у відчай, безпорадність і розбігається, або стає боронити само себе зброєю. Громадяни скаржилися на заборону розмовляти українською мовою. Наприклад, начальник державної варти вимагав, щоб із ним розмовляли лише “на общепонятном языке” [6, арк. 9].
Після зречення гетьманським урядом влади, вступу до Києва Директорії було відновлено Українську Народну Республіку. Головою Директорії було обрано В. Винниченка. У 1918 р. активно дискутувалося питання про доречність утворення в центрі та на місцях вертикалі “трудових рад”, які мали формуватися лише за “трудовим принципом” і стати політичним компромісом. Нетрудові й експлуататорські класи позбавлялися права голосу. Нову державну модель у народі часто називали «маленьким більшовизмом». Проте В. Вінниченко був противником організації влади у формі рад, вважав їх формами самоврядування міського пролетаріату. Голова уряду УНР В. Чехівський, навпаки, відстоював багатопартійні ради як самодіяльні організації. Українські есери наполягали щоб до рад обов’язково входило селянство. Петлюрівці сприймали ради як загрозу “більшовизації” військ Директорії. У грудні 1918 р. Директорія запропонувала куріальний підхід (депутатські місця розподілялися в залежності від чисельності населення губерній, поміж профспілками тощо).
Нові історичні реконструкції Українських національно-визвольних змагань (1917–1923 рр.) дозволять краще зрозуміти пролонговані наслідки творення самоврядних традицій, зокрема наприкінці 1918 р. – на початку 1920 р. Спроби реформувати місцеве самоврядування у 1917–1920 рр. робили уряди Української Центральної Ради (березень 1917 р. – квітень 1918 р.), Гетьманату (квітень–грудень 1918 р.), Директорії (грудень 1918 р. – листопад 1920 р.). У І Універсалі було проголошено збереження земської системи самоврядування, у ІІ Універсалі – закріплено права місцевого самоврядування, відповідно до ІІІ – розпочато реформу. У проекті Української Конституції волостям і громадам надавалися значні права самоуправи [1, арк. 2–6]. Виконавча влада в УНР мала походити “тільки з народного вибору – з виборів громад <…> і всього народу, дістаючи від вибраних ними органів свою повновласть і перед ними відповідаючи” [2, арк. 175]. Громадяни УНР отримували загальновизнані конституційні свободи, національні меншини – права національної автономії.
До рад українці не відчували відторгнення, бо переважно асоціювали їх із українськими історичними формами народоправства (на противагу земствам) [3, c. 192]. На жаль, ні Центральна Рада, ні Директорія чітко не визначили місце рад в структурі місцевих органів. Позитивним ставленням населення до рад скористалися більшовики. Як слушно зауважує С. В. Кульчицький, у своєму первинному вигляді ради були конгломератом непов’язаних одне з одним об’єднань, а не вертикаллю більшовицької влади [4, c. 294]. Невідомий автор у 1919 р. писав про “наплив до рад есерів, анархістів, меншовиків, про велику кількість повітових та губернських з’їздів, про намагання більшовиків розпускати ради, створені Центральною Радою” [5, арк. 20]. З вересня 1918 р. більшовики вже брали “найактивнішу участь у партизанській війні”. Українці скаржилися до періодичних видань, що коли з’являлися більшовики, починалися безлади.
Гетьман П. Скоропадський, розпустивши органи місцевого управління й комісарів Центральної Ради та поновивши адміністративно-територіальний поділ, що діяв за царату, загострив ситуацію до критичних меж, зокрема, втративши можливість співпраці з українськими політичними партіями. У Меморандумі Українського земського з’їзду до П. Скоропадського (1918 р.) описувалися жахливі картини небувалого адміністративного самоуправства, катування, злочини адміністраторів, колишніх членів “Союза Русского Народа”, про те, як стероризоване насильством населення, або кидається у відчай, безпорадність і розбігається, або стає боронити само себе зброєю. Громадяни скаржилися на заборону розмовляти українською мовою. Наприклад, начальник державної варти вимагав, щоб із ним розмовляли лише “на общепонятном языке” [6, арк. 9].
Після зречення гетьманським урядом влади, вступу до Києва Директорії було відновлено Українську Народну Республіку. Головою Директорії було обрано В. Винниченка. У 1918 р. активно дискутувалося питання про доречність утворення в центрі та на місцях вертикалі “трудових рад”, які мали формуватися лише за “трудовим принципом” і стати політичним компромісом. Нетрудові й експлуататорські класи позбавлялися права голосу. Нову державну модель у народі часто називали «маленьким більшовизмом». Проте В. Вінниченко був противником організації влади у формі рад, вважав їх формами самоврядування міського пролетаріату. Голова уряду УНР В. Чехівський, навпаки, відстоював багатопартійні ради як самодіяльні організації. Українські есери наполягали щоб до рад обов’язково входило селянство. Петлюрівці сприймали ради як загрозу “більшовизації” військ Директорії. У грудні 1918 р. Директорія запропонувала куріальний підхід (депутатські місця розподілялися в залежності від чисельності населення губерній, поміж профспілками тощо).
На фото В.Чехівський
У січні 1919 р. Директорія затвердила
земельний закон. Земля переходила в руки трудового народу [7, c. 1–2]. У
Розділі І, ст. 2 зазначалося, що всі землі з їх водами, надземними і їх
підземними багатствами стають добром народу УНР, відповідно до ст. 3.
дозволялося користуватися цим добром всім громадянам УНР без різниці
статі, віри і національності. Закон передбачав дві форми господарювання
на землі: колективну та індивідуальну. У рукописному варіанті Інструкції
про порядок наділення трудового населення УНР землею в користування
(березнь 1919 р.) за підписом народного міністра земельних справ М.
Шаповала було запропоновано зарахувати до місцевого населення усіх
переселенців, які повернулися з Московщини [8, арк. 2; 59].
Микита Шаповал
У надзвичайно складних умовах боротьби з більшовиками “верховне керівництво справами Республіки” було покладено на С. Петлюру. Голова Директорії добре розумів, що знесиленій у нерівній боротьбі з більшовиками Соборній Українській Народній Республіці буде надзвичайно важко вижити [9, арк. 175]. 9 квітня С. Петлюра і А. Макаренко ініціювали створення нового уряду на чолі із Б. Мартосом.
Навесні 1919
р. радники губерніальних народних рад звернулися до Головного отамана
Республіканських військ С. Петлюри з приводу того, що наприкінці березня
організувалися повстання селян проти більшовицької влади, але старшини
не зуміли їх використати через недбале ставлення та невміле керівництво,
вони наголошували, що більшовики виграють виключно кіннотою та
зв’язком, в армії мало відповідальних військових фахівців, військове
майно розкрадається, витрачені колосальні гроші дають мізерні
результати, закликали терміново провести реформи [10, арк. 169]. Реальна
влада поступово зосереджувалася у виборних отаманів. Часто С. Петлюру
звинувачують у тому, що він упровадив «отаманщину», проте на думку
Павла Гай-Нижника, саме “отаманщина і позиція головного отамана
загальмували переростання трудового принципу в більшовицьку диктатуру,
відмова від нього відкрила шлях для проголошення загального виборчого
права”.
Значна частина території України вже перебувала під більшовицькою владою. Більшовицькі організації, переходили на легальний стан, скликали партійні конференції, намагалися залучати місцеве населення. Перед початком виборів сільських і волосних рад більшовики часто розстрілювали тих кого вважали бандитами, далі накладали контрибуцію на “куркулів”, розмір якої міг сягати півмільйона рублів. На Поділлі, зокрема із активним повстанським рухом, ради більшовики часто змінювали на ревкоми. Невідомий автор у 1919 р. наголошував на тому, що чим далі населений пункт знаходився від залізниці, тим меншою була підтримка більшовиків, що південно-західна Україна активно об’єднується навколо Петлюри [11, арк. 12-18].
Через війну з більшовиками реалізацію законів Директорії управи могли здійснювати лише на обмежених територіях. Відновлені дореволюційні органи місцевого самоврядування, ради робітничих і селянських депутатів часто функціонували відособлено. Протягом 1919–1920-х рр. Директорією було створено комісію при Міністерстві внутрішніх справ “по виробленню Статуту про організацію губерніальної, повітової і волосної влади” та прийнято закон “Про верховне тимчасове управління”, відповідно до яких скасовувалися стани, основою державності проголошувалися громади. Громаду ідентифікували як одиницю самоврядування, а віче-сход – як розпорядчий орган громади (сход громади складався з усіх мешканців, які перебували на терені громади не менше одного року, були громадянами УНР та віком не менше 20 років). Кожна заселена місцевість, яка мала 30 дворів або 150 осіб, складала громаду і повинна була мати установлене законом громадське управління, яке утримувалося коштом громади, місцевості з меншою кількістю мали долучатися до суміжних громад. Громади мали виконувати такі функції, як обслуговування загальнодержавних потреб, допомога у веденні власного громадського господарства, можливість відстоювання власних інтересів через громаду. Громади мали опікуватися справами благоустрою, економіко-господарськими, культурно-просвітніми, продовольчими, освітніми, облаштуванням громадських ставів, криниць тощо. Громадське управління складалося зі старости громади, який мав стояти на сторожі прав громадян. Старосту, заступника старости, скарбника-збирача мали обирати на сході громади таємним голосуванням терміном на 1 рік, неписьменні особи могли бути обрані лише у крайніх випадках. Прийнятими вважалися лише ті постанови, що зібрали не менше половини голосів [11, арк. 2–29; 32–34].
14 лютого 1920 р. відбулося останнє засідання уряду І. Мазепи на якому було ухвалено «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР», який мав окреслити компетенцію Директорії та визначити правові основи діяльності передпарламенту УНР – Державної Народної Ради. Мазепа надіслав С. Петлюрі листа з проханням його підписати. С. Петлюра його підписав лише через декілька місяців (у листопаді). Наступ більшовиків не дав можливості реалізувати заплановане.
Значна частина території України вже перебувала під більшовицькою владою. Більшовицькі організації, переходили на легальний стан, скликали партійні конференції, намагалися залучати місцеве населення. Перед початком виборів сільських і волосних рад більшовики часто розстрілювали тих кого вважали бандитами, далі накладали контрибуцію на “куркулів”, розмір якої міг сягати півмільйона рублів. На Поділлі, зокрема із активним повстанським рухом, ради більшовики часто змінювали на ревкоми. Невідомий автор у 1919 р. наголошував на тому, що чим далі населений пункт знаходився від залізниці, тим меншою була підтримка більшовиків, що південно-західна Україна активно об’єднується навколо Петлюри [11, арк. 12-18].
Через війну з більшовиками реалізацію законів Директорії управи могли здійснювати лише на обмежених територіях. Відновлені дореволюційні органи місцевого самоврядування, ради робітничих і селянських депутатів часто функціонували відособлено. Протягом 1919–1920-х рр. Директорією було створено комісію при Міністерстві внутрішніх справ “по виробленню Статуту про організацію губерніальної, повітової і волосної влади” та прийнято закон “Про верховне тимчасове управління”, відповідно до яких скасовувалися стани, основою державності проголошувалися громади. Громаду ідентифікували як одиницю самоврядування, а віче-сход – як розпорядчий орган громади (сход громади складався з усіх мешканців, які перебували на терені громади не менше одного року, були громадянами УНР та віком не менше 20 років). Кожна заселена місцевість, яка мала 30 дворів або 150 осіб, складала громаду і повинна була мати установлене законом громадське управління, яке утримувалося коштом громади, місцевості з меншою кількістю мали долучатися до суміжних громад. Громади мали виконувати такі функції, як обслуговування загальнодержавних потреб, допомога у веденні власного громадського господарства, можливість відстоювання власних інтересів через громаду. Громади мали опікуватися справами благоустрою, економіко-господарськими, культурно-просвітніми, продовольчими, освітніми, облаштуванням громадських ставів, криниць тощо. Громадське управління складалося зі старости громади, який мав стояти на сторожі прав громадян. Старосту, заступника старости, скарбника-збирача мали обирати на сході громади таємним голосуванням терміном на 1 рік, неписьменні особи могли бути обрані лише у крайніх випадках. Прийнятими вважалися лише ті постанови, що зібрали не менше половини голосів [11, арк. 2–29; 32–34].
14 лютого 1920 р. відбулося останнє засідання уряду І. Мазепи на якому було ухвалено «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР», який мав окреслити компетенцію Директорії та визначити правові основи діяльності передпарламенту УНР – Державної Народної Ради. Мазепа надіслав С. Петлюрі листа з проханням його підписати. С. Петлюра його підписав лише через декілька місяців (у листопаді). Наступ більшовиків не дав можливості реалізувати заплановане.
На фото Ісаак Мазепа - міністр внутрішніх справ в уряді УНР
Протягом 1918–1920-х рр. в українців ще залишався шанс піти еволюційним шляхом розвитку. У другій УНР перемогли «народоправчі тенденції» побудови держави. Громада в Україні була і залишається ключовим багатофункціональним соціальним інститутом українського суспільства, важливою одиницею взаємодії між громадянами, між громадянами і владою.
До речі, сучасний Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (Ст. 1) ідентифікує територіальну громаду так, це – жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Щодо повноважень влади то сьогодні, згідно (Ст. 12; 42) представником громади відповідного села обирають голову шляхом таємного, прямого голосування терміном визначеним законодавством, фактично на 4 роки. Сільський голова виступає на зборах депутатів сільської ради і звітує перед громадою не менше як раз на рік, забезпечує здійснення законів України, організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету та ін.; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради тощо. Згідно Ст. 14.1. є посада сільського старости. Староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування. Староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень старости, обраного на чергових виборах, становить п’ять років, крім випадків дострокового припинення його повноважень з підстав і в порядку, визначених цим Законом. Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою. Староста не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю. Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою [12].
Отож, сільська громада була і залишається ключовим багатофункціональним соціальним інститутом українського суспільства, важливою одиницею взаємодії між селянами, між селянами і владою.
(докторка історичних наук С.В. Маркова)
Список використаних джерел та літератури:
1. ЦДІАЛ, ф. 760, оп. 1, спр. 9, 13 арк.
2. ЦДАВО України, ф. 1115, оп. 1, спр. 1, 272 арк.
3. Лозовий В. Аграрна революція в Наддніпрянській Україні: ставлення селянства до влади в добу Центральної Ради (березень 1917 р. – квітень 1918 р.): монографія. – Кам’янець-Подільський: ПП «Мошак М. І.», 2008. – 480 с.
4. Кульчицький С. Червоний виклик. Історія комунізму в Україні від його народження до загибелі. – К.: Темпора, 2013. – Кн. 2. – 504 с.
5. ЦДАГО України, ф. 5, оп. 5-1, спр. 245, 215 арк.
6. ЦДІАЛ, ф. 760, оп. 1, спр. 13, 9 арк.
7. Універсал Директорії УНР до трудового селянства // Село. – 1919. – № 2. – С. 1-2.
8. ДАХмО, ф. Р. 3025, оп. 1, спр. 1, 115 арк.
9. ЦДАГО України, ф. 1113, оп. 2, спр. 75, 120 арк.
10. ЦДІАЛ, ф. 760, оп. 1, спр. 23, 170 арк.
11. ЦДАГО України, ф. 5, оп. 5-1, спр. 245, 215 арк.
12. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст.170. Із змінами 2016 – 2017 рр. Електронний ресурс. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/la…/show/280/97-%D0%B2%D1%80/page3.
1. ЦДІАЛ, ф. 760, оп. 1, спр. 9, 13 арк.
2. ЦДАВО України, ф. 1115, оп. 1, спр. 1, 272 арк.
3. Лозовий В. Аграрна революція в Наддніпрянській Україні: ставлення селянства до влади в добу Центральної Ради (березень 1917 р. – квітень 1918 р.): монографія. – Кам’янець-Подільський: ПП «Мошак М. І.», 2008. – 480 с.
4. Кульчицький С. Червоний виклик. Історія комунізму в Україні від його народження до загибелі. – К.: Темпора, 2013. – Кн. 2. – 504 с.
5. ЦДАГО України, ф. 5, оп. 5-1, спр. 245, 215 арк.
6. ЦДІАЛ, ф. 760, оп. 1, спр. 13, 9 арк.
7. Універсал Директорії УНР до трудового селянства // Село. – 1919. – № 2. – С. 1-2.
8. ДАХмО, ф. Р. 3025, оп. 1, спр. 1, 115 арк.
9. ЦДАГО України, ф. 1113, оп. 2, спр. 75, 120 арк.
10. ЦДІАЛ, ф. 760, оп. 1, спр. 23, 170 арк.
11. ЦДАГО України, ф. 5, оп. 5-1, спр. 245, 215 арк.
12. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст.170. Із змінами 2016 – 2017 рр. Електронний ресурс. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/la…/show/280/97-%D0%B2%D1%80/page3.
Коментарі
Дописати коментар